Près d’un organisme Hlm sur trois aurait sous-investi en 2024 malgré une situation financière lui permettant, selon l’ANCOLS, de faire davantage. Derrière ce constat ressurgit un vieux débat du logement social : celui des « dodus dormants ». Mais peut-on réellement mesurer la performance d’un bailleur à sa seule capacité à mobiliser ses fonds propres ?
Le terme avait marqué les esprits.
Les « dodus dormants » : ces organismes Hlm disposant de réserves financières confortables mais accusés de ne pas suffisamment les mobiliser pour construire ou rénover.
Le débat ne date pas d’hier. Il avait notamment accompagné les réflexions sur la mutualisation des ressources du secteur avant de revenir avec force à partir de 2017, lors des débats sur la baisse des APL, la RLS puis la restructuration du secteur organisée par la loi ELAN.
Quelques années plus tard, l’ANCOLS vient, chiffres à l’appui, remettre le sujet sur la table.
Sans employer nécessairement la formule, son constat est suffisamment explicite.
92 organismes financièrement solides mais qui sous-investissent
Selon l’étude de l’ANCOLS, 92 organismes de logement social sur les 332 étudiés, soit 28 %, présentent en 2024 un niveau d’investissement inférieur à la médiane du secteur alors même que leur situation financière leur permettrait d’investir davantage.
Ces organismes représentent 23 % du parc locatif social.
Leur profil présente plusieurs particularités : ils sont davantage implantés dans les zones détendues B2 et C, disposent en moyenne d’un patrimoine plus ancien et sont moins fréquemment intégrés à un groupe.
Mais c’est surtout l’estimation réalisée par l’ANCOLS qui interpelle.
Si ces 92 organismes avaient investi au niveau de l’organisme médian, un milliard d’euros d’investissement supplémentaire aurait pu être mobilisé.
Soit, selon les estimations avancées, l’équivalent d’environ 5 000 logements neufs ou 15 700 rénovations thermiques.
Difficile de considérer ces ordres de grandeur comme anecdotiques.
Plus troublant encore : un sous-investissement qui s’installe dans la durée
L’ANCOLS resserre ensuite son analyse sur les organismes pour lesquels cette situation n’est pas ponctuelle.
48 organismes, soit 14 % de ceux étudiés, cumulent bonne santé financière et sous-investissement pendant trois années consécutives : 2022, 2023 et 2024.
Ils représentent à eux seuls 14 % du parc locatif étudié.
Là encore, ils sont davantage présents dans les zones détendues et disposent d’un patrimoine plus ancien que la moyenne.
S’ils avaient investi au niveau de l’organisme médian, l’ANCOLS estime que cela aurait représenté l’équivalent de 3 700 logements supplémentaires construits ou 12 300 logements rénovés.
À ce stade, la question devient légitime : pourquoi certains organismes disposant des capacités financières nécessaires investissent-ils durablement moins que les autres ?
Bonne gestion ou sous-investissement : où placer le curseur ?
C’est ici que le débat devient plus intéressant que la simple résurrection des « dodus dormants ».
Car accumuler des capacités financières n’est évidemment pas, en soi, le signe d’une mauvaise gestion.
Un organisme Hlm doit préserver ses équilibres financiers sur le long terme, anticiper ses besoins futurs, absorber les aléas économiques et financer des investissements qui s’inscrivent sur plusieurs décennies.
Et tous les territoires ne connaissent pas les mêmes besoins.
Un bailleur situé dans une zone détendue, confronté à une faible demande de logements ou à des perspectives démographiques défavorables, n’a évidemment pas vocation à construire pour construire.
Comparer le niveau d’investissement des organismes sans tenir compte de leur territoire, de leur patrimoine et de leur stratégie aurait donc peu de sens.
Mais l’argument territorial ne clôt pas pour autant le débat.
Car un patrimoine plus ancien peut aussi générer des besoins importants de réhabilitation, de rénovation énergétique, d’adaptation au vieillissement ou d’amélioration de la qualité de service.
La question n’est donc peut-être pas seulement : « Pourquoi ne construisent-ils pas davantage ? »
Elle est plus largement : « Pourquoi les capacités financières disponibles ne se traduisent-elles pas davantage en investissement dans le patrimoine et le service rendu ? »
Le retour d’un débat éminemment politique
C’est précisément ce qui rend les conclusions de l’ANCOLS sensibles.
Car le débat sur les « dodus dormants » n’a jamais été purement financier.
Il pose une question fondamentale sur la nature même des fonds propres des organismes Hlm.
À quoi doivent-ils servir ?
À sécuriser durablement les organismes ? À absorber les crises futures ? À investir davantage ? À être mutualisés au sein du secteur lorsque certains organismes disposent de marges de manœuvre que d’autres n’ont plus ?
La question est d’autant plus sensible que le logement social traverse une période où les besoins d’investissement sont considérables : production insuffisante, rénovation énergétique du parc, adaptation au changement climatique, vieillissement des locataires et du patrimoine…
Dans ce contexte, voir coexister des besoins massifs d’investissement et des capacités financières insuffisamment mobilisées ne peut qu’interroger.
Le véritable sujet : faire circuler les capacités d’investissement ?
Le débat mérite néanmoins mieux qu’une nouvelle opposition entre « bons » bailleurs qui investiraient et « mauvais » bailleurs qui thésauriseraient.
Les situations sont trop différentes pour cela.
Mais les chiffres publiés par l’ANCOLS posent une question que le secteur ne pourra probablement pas éviter : que faire lorsque les capacités financières et les besoins d’investissement ne se trouvent pas au même endroit ?
C’était déjà, en partie, l’un des sujets de la restructuration du tissu Hlm engagée avec la loi ELAN : favoriser les regroupements, les coopérations et une meilleure circulation des moyens financiers.
Les nouvelles données de l’ANCOLS montrent que la question demeure.
Huit ans après les débats particulièrement vifs autour des « dodus dormants », la formule a peut-être vieilli.
Le problème qu’elle cherchait à désigner, lui, n’a manifestement pas complètement disparu.
Céline Chabot
Cofondatrice de monLogement.ai – numérique & IA pour le logement social
Docteur en droit | 20 ans d’expérience au sein de bailleurs sociaux et de l’Union sociale pour l’habitat